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热点背景
18届三中全会国研中心公布了383改革方案，包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的改革基本思路和行动方案。其中指出，现行土地制度存在农村集体土地所有权模糊，事实被政府部门肢解以及集体组织代理人占有;城镇国有土地事实被地方政府的多部门实际占有等弊端。改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。
土地制度四方面亟待改革
第一，城乡土地制度的二元分割。城乡土地的所有权性质不同，农村土地属于集体所有，城镇土地属于国家所有。两者使用、交换和处置权利不同;收益分配和交换价格不同，城乡土地单向流动;农村集体所有土地，经强制性征用转为国有土地后，使用权方可有偿出让，但国有土地不能转为集体土地。
第二，基本制度的缺失与模糊。其一，所有权虚设。农村集体土地所有权模糊，事实被政府部门肢解以及集体组织代理人占有;城镇国有土地事实被地方政府的多部门实际占有。其二，处置权缺乏。农村集体土地使用权不能出让、转让和抵押;城市国有使用权土地可以出让、转让和抵押。其三，发展权受限。一方面，农村土地不能用于非农建设，另一方面，城乡土地用途规划没有被认真执行。其四，收益权不公。由于缺乏清晰的制度约束，农村集体所有土地的合理收益无法保障。集体土地在转为国有土地并进行开发的过程中，土地增值收益在地方政府、开发企业、集体组织和农民之间分配不公，农民合理收益难以保障。
第三，运行机制的计划垄断。其一，土地市场不完善。土地所有权市场没有形成。除农村集体土地通过行政征收转为国有土地外，农村集体土地和城镇国有土地的所有权不能交易。农村土地无市场。不仅所有权不能交换，使用权也不能自由交换。城镇土地使用权交换存在严重的地方政府“买方垄断”。其二，价格机制不健全。农村集体土地使用权仍然无偿使用，集体土地转为国有土地实行政府行政“定价”。由于存在供给垄断，城镇国有土地商住用地价格畸高，工业用地价格畸低。其三，市场交换机制没有建立。区域之间、行业之间、不同市场主体的土地供需，采用计划配置，行政审批的制度指标层层分解，地区间不允许调剂。其四，财税调节机制没有确立。土地税费制度不完善，没有征收土地闲置税，土地使用税极低。
第四，管理体制的关系不顺。行政监管、市场经营、产权管理三位一体地集中于土地行政管理部门。一方面，政府与市场的关系不规范，政府既是市场监管和宏观调控者，又是土地的经营者，政府利用行政权力，进行土地经营;另一方面，土地用途管理制度不够严格，所有者与监管者不清晰。土地行政部门同时行使监管与所有权主体角色。
土改方案
一、不动产统一登记:提供平等保护土地产权的制度基础设施
以落实集体成员权时点和量化集体资产为核心，确保农村土地承包关系长久不变。将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权、登记、颁证到每个农民。实施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。
二、地价体系:构建平等进入、公平交易的土地市场
在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。
三、土地出让:建立公平共享的土地增值收益分配制度
对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。改革土地出让制度和用地模式，合理确定城市土地用于建设与农民留用比例。建立国家土地基金制度。
四、土地价值评估 :建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度
建立土地价值评估体系。将土地税收计征重点从流转环节转向保有环节，实施从价计征。率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。
五、国有土地经营 : 建立国有土地资产经营制度和土地融资制度
改政府卖地为国有土地资产经营，政府以国有土地所有者身份获得土地权益，成立国有土地资产公司从事国有土地经营。改造国有土地储备机构，建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度，明确国有土地资产经营收益不得当期使用，其用途和绩效由人大审议监督。完善国有土地融资制度，用于抵押融资的土地必须权证和主体明确，由第三方机构进行资产评估。
六、土地权属管理 : 建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制
制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管制。加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。
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